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  • 19/11/2025
  • Corhale

O direito humano à alimentação e a sua efetivação por incentivos tributários

Roberto Baungartner*

A sinopse deste artigo, intitulado O DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO E A SUA EFETIVAÇÃO POR INCENTIVOS TRIBUTÁRIOS, foi apresentada no simpósio DIREITOS HUMANOS E TRIBUTAÇÃO: O PAPEL DOS TRIBUTOS NAS DEMOCRACIAS MODERNAS, sendo convergente com a visão transdisciplinar do IX CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO HUMANOS DE COIMBRA.

Historiadores relatam que os primeiros registros de cobranças análogas a tributos datam de 4.000 A.C., descobertos em peças artesanais de barro encontradas na região da Mesopotâmia. As inscrições nessas peças demonstram que parte dos alimentos produzidos pela população era destinada aos cobradores.

Há cerca de 3.000 anos, Lao – Tzu, reverenciado pelos chineses, escreveu o Tao-te King, sendo que um de seus epigramas é traduzido do seguinte modo: “Quando o povo passa fome, isso acontece porque os fortes e os poderosos cobram impostos em demasia: por isso ele passa fome.” (15)

Ao tratar da influência dos Costumes sobre as Leis e das Leis sobre os Costumes, M. Matter declarou no ano de 1832, em Paris, que: “A lei é imoral se é indiferente aos direitos do homem e as necessidades sociais.”

Segundo Winston Churchil: “Não há investimento melhor para qualquer comunidade do que dar alimentação ao trabalhador. Cidadãos saudáveis são o maior bem que um país pode ter.” (6)

A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 foi a primeira a reconhecer o direito à alimentação como um direito humano, incorporado em 1966 ao Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (artigo 11), sendo ratificado por 156 Estados.

O artigo 23 da Declaração Universal dos Direitos Humanos preceitua que: “todo ser humano que trabalha tem direito a uma remuneração justa que lhe assegure uma existência compatível com a dignidade humana, a qual se acrescentarão outros meios de proteção social.” 

A mesma Declaração dispõe, em seu Art. 25, que todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar, bem-estar, inclusive alimentação.

A Carta da Organização dos Estados Americanos – OEA (Buenos Aires, 1967) declara expressamente que a alimentação adequada integra as metas básicas para se alcançar a justiça social. Para alcançar estes objetivos, a OEA elencou as metas básicas em 14 alíneas dessa Carta, da qual se destacam: “salários justos, oportunidades de emprego e condições de trabalho aceitáveis para todos; (…), alimentação adequada (…).”

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, do ano 2000, no seu artigo 31.1, estabelece que: “Todos os trabalhadores têm direito a condições de trabalho saudáveis, seguras e dignas.”

O termo tributo provém do latim tributum, que designava na Roma antiga o pagamento em bens ou serviços dos vencidos aos vencedores, em decorrência de guerras ou invasões. A primeira confederação ateniense sujeitava os seus membros ao pagamento de taxa de filiação denominada phoros. O senhor feudal europeu tinha o direito de retirar antecipadamente o trigo ou os legumes dentre os produtos das tenências rurais.

Na atualidade, além do custeio da administração pública e da prestação de serviços à população, o tributo também é instrumento de políticas públicas, a exemplo da maior ou menor incidência de impostos sobre o comércio de insumos agrícolas.

Portanto, a tributação tem o potencial de produzir efeitos extrafiscais voltados à consecução dos planos e programas de governo, inclusive no que concerne à alimentação da população. Desse modo, os governos podem executar políticas públicas baseadas em incentivos tributários com a finalidade de assegurar o acesso à alimentação adequada.

Em consequência, há correlações entre os incentivos tributários e a alimentação dos trabalhadores, especialmente os de menor renda.

Segundo relatório da Organização Internacional do Trabalho – OIT, o aumento de 1% no volume de calorias consumidas pelo trabalhador resulta em um aumento de produtividade de 2,27%. Porém, também segundo a OIT, a alimentação inadequada no trabalho causa uma perda de produtividade de até 20% em alguns países.

Além da produtividade, a alimentação interfere em outras funções cognitivas, segundo as pesquisas que apontam a significativa correlação entre o estado nutricional deficiente do trabalhador e acidentes de trabalho. A ingestão insuficiente de nutrientes pode diminuir a atenção e causar deficiência de coordenação de movimentos e de iniciativa.

As pessoas com acesso à alimentação adequada são mais produtivas e aptas ao proveito de ações estratégicas de longo prazo relacionadas com os seus meios de vida, inclusive educação. O direito à alimentação é interconectado aos demais direitos humanos, como o direito à educação, ao trabalho e à saúde. Deste modo, o direito humano à alimentação deve abranger os trabalhadores.

Sob os auspícios da Organização Internacional do Trabalho – OIT, foi lançado no ano de 2006, o livro intitulado Food at Work , escrito por Christopher Wanjek, Master of Science in environmental health from Harvard School of Public Health.

Consta nesta obra: “Incentivos fiscais – As empresas precisam de incentivos financeiros para oferecer planos de refeições decentes aos seus funcionários. Os governos podem ajudar aqui com incentivos fiscais. A redução de impostos é comum nas cantinas. Em muitos países, o equipamento das cantinas e os alimentos estão isentos de impostos. (…) os sistemas de vouchers também necessitam de alívio da carga fiscal para poderem florescer. A quase eliminação dos incentivos fiscais no Reino Unido esmagou o sistema de vales-refeição regulamentado pelo governo. Por outro lado, o sistema de vouchers é popular no Brasil, na França e em outros países onde, devido à redução de impostos, as empresas podem subsidiar metade ou todo o valor do bilhete do voucher. Foi demonstrado que os vouchers constroem um setor forte de restaurantes e alimentos, aumentando, em última análise, as receitas fiscais. Nenhum governo quer subsidiar a má nutrição; isto é contraproducente para o objetivo das cantinas ou dos programas de alimentação que recebem créditos fiscais, dando tratamento preferencial aos planos de alimentação saudável.” (14)

Neste sentido, expomos adiante os pertinentes excertos da Constituição do Brasil, além de dados sobre o Programa de Alimentação do Trabalhador-PAT, existente no Brasil desde 1976, que hoje beneficia cerca de 24 milhões de trabalhadores, com cartões refeição e alimentação, restaurantes internos e cestas de alimentos.

Neste contexto também mencionamos as Constituições de outros países, e os seus programas governamentais do mesmo gênero, os quais beneficiam atualmente dezenas de milhões de trabalhadores. Salienta-se que políticas congêneres são adotadas em cerca de 50 países, a exemplo de: França, Itália, Romênia, Alemanha, Bélgica, Portugal, Espanha, Suécia, Áustria, Hungria, Luxemburgo, México, Argentina, Colômbia, Venezuela, Uruguai, Índia, Turquia, República Tcheca, Eslováquia, Inglaterra, etc.

A Constituição Federal do Brasil, concernente aos Direitos e Garantias Fundamentais, preceitua no título II, Art. 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”

Na Constituição Brasileira, os direitos sociais encontram-se nos artigos 6° ao 11, referindo-se especialmente aos direitos dos trabalhadores. Ademais, também constam em outros artigos abrangendo diversas pessoas e categorias, de modo que não se restringem às que exercem um trabalho formal.

O saudoso professor Celso Bastos (in memorian) afirma, na sua obra “Curso de Direito Constitucional”, que a Constituição Brasileira, ao tratar dos direitos sociais, abordou principalmente aqueles de natureza trabalhista, porque é predominantemente por meio do trabalho e nas relações laborais que se torna mais visível a necessidade de proteção constitucional para aqueles direitos. (4)

Conforme a Constituição Brasileira, cabe ao Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica, exercer as funções de fiscalização e incentivo (Art. 174). Nessa dimensão insere-se o incentivo fiscal ao Programa do Alimentação do Trabalhador – PAT, como instrumento de realização dos Direitos Sociais (Arts. 6° e 7°).

A Constituição Brasileira declara que é garantido o direito de propriedade (Art. 5°, XXII), como também declara que a propriedade atenderá a sua função social (Art. 5°, XXII). Estas disposições, segundo José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, pag. 285), configuram princípio que transforma a propriedade capitalista, sem socializá-la. (11)

Assim, conceder alimentação ao trabalhador é uma função social da propriedade empresarial. Quando o empregador propicia alimentação ao trabalhador, cumpre-se uma função social da propriedade, no sentido constitucional, refletindo na implementação do bem-comum, considerando inclusive que dados da FAO/ONU apontam que o acréscimo na alimentação do trabalhador aumenta a produtividade, que se reverte em prol da sociedade.

O Programa de Alimentação do Trabalhador – PAT foi criado no Brasil mediante a Lei n° 6.321, de 14 de abril de 1976. No ano de 2016, ao completar 40 anos de existência, o PAT foi celebrado com o lançamento do livro “40 anos do Programa de Alimentação do Trabalhador – Conquistas de desafios da política nutricional com foco em desenvolvimento econômico e social”, organizado pelo professor da Universidade de São Paulo – USP e membro da Fundação Instituto de Administração – FIA   José Afonso Mazzon. (9)

Neste livro (9), o senhor Firmin Antonio, fundador da empresa Ticket Restaurante do Brasil, declarou: “O PAT é um marco histórico, divisor de águas na organização das empresas e no dia a dia dos trabalhadores brasileiros e suas famílias. Na mesma época eu chegava ao Brasil vindo da França, e pude colaborar na conceituação da modalidade refeição-convênio, iniciativa pioneira dirigida à principal refeição do dia. A demanda gerada pelo sistema tíquete-restaurante fomentou o desenvolvimento de novos restaurantes, mais econômicos, mudando a vida dos trabalhadores e trazendo ganhos de produtividade, especialmente para as empresas nos meios urbanos. Acredito que o PAT pode, muito, ajudar o Brasil de forma justa e harmoniosa, para além de mais quarenta anos, beneficiando milhões de trabalhadores de mais baixa renda, nas pequenas e médias empresas, em todo o território nacional.”  (obra citada, pag. 7)

Também neste livro (9), o senhor Nelson de Abreu Pinto, Presidente da Associação Brasileira de Gastronomia, Hospedagem e Turismo (Abresi), declarou: “Os estabelecimentos que integram a Abresi, como restaurantes, lanchonetes, bares e similares, servem refeições todos os dias a milhões de trabalhadores, especialmente no horário do almoço. Desse modo, ao aceitarem o cartão-refeição, asseguram o êxito do PAT. Além disso, contribuem para o emprego formal, direto e indireto, de milhões de trabalhadores nas cadeias produtivas envolvidas, como a agricultura, a indústria de alimentos, as fábricas de equipamentos para cozinhas e restaurantes e os demais estabelecimentos comerciais.” (obra citada, pag. 8)

Ademais, neste livro coordenado pelo professor José Afonso Mazzon (9), consta: “No que tange à relação entre alimentação e acidentes de trabalho, estima-se que, para cada ponto percentual de aumento na penetração do PAT na força formal de trabalho, está associada uma redução de 0,77 acidentes de trabalho a cada cem trabalhadores. Em 1985, quando o PAT beneficiava aproximadamente 13% dos empregados formais, a taxa de acidentes de trabalho por cem trabalhadores era da ordem de 5 pessoas. Em 2013, esses indicadores eram de 35% de empregados formais beneficiados pelo programa e de 1,5 trabalhador acidentado para cada cem ativos.” (obra citada, pag. 258)

Atualmente no Brasil, os empregadores adquirem cartões, que são concedidos aos empregados, para uso exclusivo na aquisição de refeições prontas em restaurantes e estabelecimentos similares, ou cartões para uso exclusivo na aquisição de gêneros alimentícios em supermercados e estabelecimentos congêneres. Este benefício é fator de atração e retenção de recursos humanos, pois aplica-se aos trabalhadores empregados.

O valor do benefício concedido aos trabalhadores é isento de impostos e demais contribuições, como também pode ser parcialmente descontado no imposto pago pelas empresas, dependendo da respectiva classificação tributária, constituindo incentivo tributário.

O valor do benefício pode ter como referência a pesquisa de preços de refeições realizada anualmente pela Associação Brasileira das Empresas de Benefícios ao Trabalhador – ABBT. (1)

A Associação Brasileira de Recursos Humanos – ABRH declarou que o benefício direcionado à finalidade da alimentação, mediante cartões de uso exclusivo, ao invés do seu pagamento em dinheiro, evita o desvirtuamento de sua finalidade. No mesmo sentido o Fundo Monetário Internacional recomenda a retirada de isenções fiscais aos pagamentos de benefícios em dinheiro, para combater a evasão fiscal e a economia paralela.

O Ministério do Trabalho e Emprego-MTE do Brasil registra que o Programa de Alimentação do Trabalhador-PAT abrange atualmente cerca de 312 mil empresas beneficiárias; 22 milhões de trabalhadores beneficiados com cartões refeição e alimentação; 800 mil restaurantes e supermercados integrantes da Rede de Estabelecimentos conveniados.

É consenso que o Programa de Alimentação do Trabalhador-PAT no Brasil diminui os custos de Previdência e Assistência Social porque reduz os acidentes de trabalho, os afastamentos temporários e as aposentadorias precoces por invalidez. Considere-se ainda que há uma clara correlação entre saúde e alimentação e, por consequência, uma indissolúvel simbiose entre desnutrição e doença que aumenta a demanda por assistência médico-hospitalar e ambulatorial.

Salienta-se que o Programa de Alimentação do Trabalhador implantado no Brasil foi inspirado em soluções pioneiramente criadas na Inglaterra, na Bélgica e na França.

No preâmbulo da Constituição da França consta que: “O povo francês proclama solenemente o seu compromisso com os direitos humanos e os princípios da soberania nacional, conforme definido pela Declaração de 1789, confirmada e completada pelo Preâmbulo da Constituição de 1946.”

Na França, o  vale-refeição, denominado titre-restaurant, é 100% isento, de modo que a participação em vale-refeição pela empresa está isenta de impostos e contribuições para a segurança social, no limite fixado em cada ano, sendo 7,18 euros/dia no ano de 2024.

Portanto, equivale a um complemento de rendimento isento de impostos, o que auxilia a reduzir as despesas com refeições. Considerado o benefício social preferido dos franceses, o titre-restaurant é utilizado por mais de 4 milhões de funcionários na França, sendo percebido como uma vantagem econômica por 92% dos beneficiários.

Na França a Comissão Nacional de Vale-Refeição (Commission Nationale des Titres- Restaurant – CNTR) é uma entidade de referência, a qual reúne os atores socioeconômicos: organizações profissionais de empregadores, sindicatos de trabalhadores, sindicatos de restaurantes e similares, e empresas emissoras de vale-refeição. Dentre as atividades da CNTR constam: (a) cumprimento das obrigações das diferentes fases do Vale-Refeição; (b) informações a todos os públicos; (c) formulação de propostas às autoridades públicas; (d) mediação entre stakeholders visando melhorias no vale-refeição. (5)

A Constituição da Itália preceitua nos Princípios Fundamentais:

“Art. 1 A Itália é uma república Democrática, baseada no trabalho.

Art.10 O ordenamento jurídico italiano adequa-se às normas do direito internacional geralmente reconhecidas.

Art. 35 A República tutela o trabalho em todas as suas formas e aplicações.

Art. 97 As administrações públicas, em coerência com o ordenamento da União Europeia, garantem o equilíbrio dos orçamentos e a sustentabilidade da dívida pública.”

Na Itália o vale-refeição, chamado BUONI PASTO,  é 100% dedutível para efeitos de imposto direto e 4% de IVA totalmente dedutível. Além disso, está isento de impostos, contribuições previdenciárias e assistenciais.

Cerca de 3,5 milhões trabalhadores na Itália são beneficiados com o BUONI PASTO, dos quais 20% no setor público. O valor médio é de 6,75 euros, mas o custo médio de um menu nos estabelecimentos parceiros é de 11 euros, segundo pesquisas da ANSEB (Associazione Nazionale Società Emettitrici Buoni Pasto). O projeto de lei Macini propõe aumentar o limite de isenção fiscal de 8 para 10 euros. (2)

A Constituição de Portugal determina:

“Artigo 1.º

Portugal é uma República soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na construção de uma sociedade livre, justa e solidária.

Artigo 16.º

Âmbito e sentido dos direitos fundamentais

  1. Os direitos fundamentais consagrados na Constituição não excluem quaisquer outros constantes das leis e das regras aplicáveis de direito internacional.
  2. Os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem.

Artigo 59.º

Direitos dos trabalhadores

  1. Todos os trabalhadores, (…) têm direito:
  2. c) A prestação do trabalho em condições de higiene, segurança e saúde;”

A população residente em Portugal, no ano de 2023, foi estimada em 10.639.726 pessoas, sendo que mais de 1,2 milhões de trabalhadores da iniciativa privada são beneficiados com cartão de refeição.

A abrangência do sistema de títulos extrassalariais (benefícios) encontra-se em crescimento, sendo maior no setor dos serviços, cerca de 60%, e nas médias e grandes empresas, em torno de 60 a 70%, em comparação com as pequenas empresas, por volta de 30%.

Segundo a Associação Portuguesa das Empresas de Títulos Extrassalariais:

“O pagamento do subsídio de refeição é uma das formas encontradas para pôr em prática uma ideia que, ao longo dos tempos, se tornou evidente: a de que é fundamental garantir que os trabalhadores têm acesso a uma alimentação adequada, que contribua para a sua saúde e a sua produtividade, com benefícios para toda a economia e sociedade. 

Recorde-se, que desde 2011, o FMI recomenda a retirada de todas as isenções fiscais aos pagamentos em dinheiro, para combater a evasão fiscal e a economia paralela. 

Em Portugal, desde 2018, o novo Regime Jurídico dos Serviços de Pagamento e da Moeda Eletrônica veio reforçar o estatuto do subsídio de refeição.  Os cartões refeição não se destinam a fazer qualquer tipo de pagamento, ao contrário de um cartão bancário, o que garante que a finalidade do subsídio de refeição – assegurar uma alimentação adequada, promovendo a saúde dos trabalhadores – não é desvirtuada.” (13)

O México tem cerca de 137 milhões de habitantes.  A Constituição do México estabelece em seu Artigo 4: “(…)Toda pessoa tem direito a uma alimentação nutritiva, suficiente e de qualidade. O Estado vai garantir isso.”

Consta que 50% dos trabalhadores recebem o chamado vales de despensa, ou seja, em torno de 27 milhões de trabalhadores; o vale-alimentação é dedutível em 47% ou 53%, conforme o caso aplicável.

Os contribuintes que fornecem ajuda alimentar aos seus trabalhadores através de refeições, despensas ou ambos podem deduzi-los dos impostos, desde que sejam realizadas de forma geral e em benefício de todos os seus trabalhadores.

No México, os serviços de alimentação prestados aos trabalhadores pelo empregador para o desempenho das suas próprias atividades não são considerados rendimentos. (3)

Chegando à conclusão deste breve artigo, cabe considerar que a Cúpula Social do G20, reunida entre os dias 14 e 16 de novembro de 2024, no Rio de Janeiro – Brasil, ao final do amplo processo de participação, convocado pela Presidência da República Brasileira, dirigiu aos líderes mundiais, na Cúpula do G20, a DECLARAÇÃO sobre as principais propostas da sociedade civil global, consensuadas durante os trabalhos realizados ao longo do ano de 2024.

Em conformidade com a Aliança Global contra a Fome e a Pobreza, que conta com a adesão de mais de 80 países, a Cúpula Social do G20 declarou: “Em caráter de urgência e prioridade máxima, é imperiosa a adesão de todos os países do G20 e outros Estados, à iniciativa da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza. Em alinhamento com os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 da ONU, essa aliança deve promover a cooperação e a intercooperação entre países e organismos internacionais, estabelecendo um fundo específico para financiar políticas públicas e programas de combate à fome, de forma a garantir o acesso universal à alimentação adequada.” (8)

A alimentação propicia o aumento da produtividade, a melhoria da saúde do trabalhador e a redução dos acidentes de trabalho, reduzindo assim os custos assistenciais aos cofres públicos.

Além disso, o cartão refeição (meal vouchers; titre-restaurant; buoni pasto; vales de despensa) contribui para o combate à economia subterrânea ou informal. Os comerciantes que aceitam cartão refeição devem se registrar para o recolhimento de tributos, o que também aumenta a arrecadação de impostos.

O cartão refeição apoia a economia local porque é utilizado ​​dentro do país, em sequência praticamente ininterrupta nos dias de trabalho. Aliás, os incentivos tributários concedidos são largamente superados pela arrecadação tributária obtida ao longo da cadeia produtiva, desde o plantio, a produção do alimento, a distribuição, a preparação, até chegar ao prato do consumidor.

A organização de pesquisa de mercado Future Market Insights, com sede em Delaware – USA, estima o mercado mundial de vales-refeição (meal vouchers), no ano de 2024, em US$ 75,3 bilhões. (7)

Paradoxalmente, os gastos militares com armamentos no mundo superaram US$ 2,4 trilhões no ano de 2023. (12)

Em face da população mundial estimada em 8,2 bilhões de pessoas no ano de 2024, é necessário ampliar a concessão de alimentação às centenas de milhões de trabalhadores que, possivelmente, não se encontram adequadamente atendidos, especialmente os de menor renda.  (10)

 

*Roberto Baungartner, advogado, mestre e doutor em direito de estado pela Pontíficia Universidade Católica de São Paulo, vice-presidente do IBDC – Instituto Brasileiro de Direito Constitucional.

 

BIBLIOGRAFIA

https://www.futuremarketinsights.com/reports/meal-voucher-market

  • G20, Cúpula Social, G20, Declaração, Rio de Janeiro – Brasil, 14 e 16 de novembro de 2024. https://www.g20.org/pt-br/sobre-o-g20/cupula-rio-2024
  • MAZZON, José Afonso, 40 anos do PAT – Programa de Alimentação do Trabalhador, FIA- Fundação Instituto de Administração, São Paulo, Ed. Blucher, 2016.
  • ONU, Perspectivas da população mundial (World Population Prospects), 2024

https://population.un.org/wpp/

https://population.un.org/wpp/

  • SILVA, José Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo, São Paulo, Ed. Malheiros, 1999.
  • SIPRI, Instituto Internacional de Pesquisa para a Paz de Estocolmo, Suécia, 2024. https://www.dw.com/pt-br/sipri/t-48586035
  • SVOUCHER (Social Voucher) – Associação Portuguesa das Empresas de Títulos Extrassalariais, Portugal, https://svoucher.pt/
  • WANJEK, Christopher, Food at Work, International Labour Office, Genebra, 2005.
  • WILHELM, Richard, Tao-te King, Livro do sentido e da vida, São Paulo, Ed. Cultrix, 1997.

 

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